Fundamento constitucional
La potestad punitiva es única del Estado. Esta potestad tiene un tronco común que es la Constitución y dos ramificaciones: penal y administrativa.
Dicha tesis no implica una homogeneidad absoluta entre el Derecho Penal y Administrativo sancionador. La potestad sancionadora tiene determinadas peculiaridades.
Esta potestad se avizora en el art. 76, número 3: «Nadie podrá ser juzgado ni sancionado por un acto u omisión que, al momento de cometerse, no esté tipificado en la ley como infracción penal, administrativa o de otra naturaleza; ni se le aplicará una sanción no prevista por la Constitución o la ley. Sólo se podrá juzgar a una persona ante un juez o autoridad competente y con observancia del trámite propio de cada procedimiento».
Principio de legalidad
El citado artículo no solamente hace referencia a esa potestad punitiva, sino que enuncia los principios que articulan el procedimiento administrativo sancionador. Dice la Constitución que nadie podrá ser sancionado por un acto u omisión que no esté tipificado en la ley. Esta mención instala el principio de legalidad. Ahora bien, el término ley es el que más conflictos trae al momento de aplicar las garantías en procedimientos disciplinarios.
En el sentido estricto, ley es el acto normativo emanado del Poder Legislativo, el cual exige un procedimiento formativo previsto en la Constitución. El art. 132 número 2 de la Constitución establece que se requiere ley para tipificar sanciones y establecer sanciones. La redacción del artículo 76 número 3 es clara al establecer que por ley se puede tipificar infracciones y sanciones. Esto se diferencia con la Constitución española, que en el art. 25 establece: “Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento”:
En España, este término generó dudas en el ámbito administrativo, pues por legislación se entendió que las infracciones podían estar tipificadas en leyes y cuerpos normativos infra legales como reglamentos.
La jurisprudencia española de la década de los 80’s generó una línea de pensamiento doctrinal que diferenció las relaciones de supremacía general y supremacía especial.
La supremacía general quedó reservada para el Derecho Penal, pues la conducta ilícita y la sanción penal deben constar en la ley. La supremacía especial se ancló al Derecho Administrativo, en tanto la legalidad administrativa se satisface con una cobertura legal más reducida. En las relaciones de supremacía especial basta una cobertura legal más flexible, expresada cuando la Constitución o las leyes reconocen subordinaciones jurídico administrativas[2].
Partiendo de este razonamiento, no se excluye la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias. Para que estas remisiones no desnaturalicen el principio de legalidad, los reglamentos no deben realizar regulaciones independientemente de una ley.
Sobre estas líneas argumentativas, la potestad sancionadora en la relación de subordinación jurídico administrativa requiere:
- Necesidad de ley para la descripción general de conductas infractoras, gradación y sanciones.
- Reserva mínima de leyes orgánicas cuando se tipifican infracciones al régimen jurídico de los derechos y libertades fundamentales.
- El principio de legalidad tiende a la realización del principio democrático, pues las instancias representativas en el legislativo participan en la tipificación de infracciones administrativas y sanciones.
Existen algunas posturas doctrinales sobre el principio de legalidad en cuanto exigencia de ley promulgada por la Asamblea como única forma de tipificar infracciones y sanciones. La ponente de este tema, sostiene que el reenvío normativo es válido y no contraviene el principio de legalidad, siempre y cuando se cumplan algunas condiciones señaladas en la doctrina administrativista española, enunciadas por Escuín Palop:
- Que el reenvío normativo exista de forma expresa.
- Reenvío esté justificado en razón del bien jurídico protegido en la norma.
- Se concrete en el interés del Estado.
- La norma orgánica remitente debe prever la pena y el núcleo esencial de la prohibición.
El principio de legalidad también se refiere a que las administraciones públicas solo deben ejercer la potestad sancionadora, cuando la Constitución o la ley le ha asignado.
Presunción de inocencia
A la luz de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), la presunción de inocencia es el pilar esencial de toda instancia procesal, por la cual, a todo aquel que se le imputa una falta, tiene derecho a considerarse inocente, en tanto no se llegue a probar su responsabilidad. El art. 8 número 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos menciona que: «Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad».
La Declaración Universal de Derechos Humanos también se refiere a la presunción de inocencia en el artículo 11: «Toda persona acusada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se pruebe su culpabilidad, conforme a la ley y en un juicio público en el que se le hayan asegurado todas las garantías necesarias a su defensa». Este instrumento y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, respecto a la presunción de inocencia, invocan un momento jurídico de favorabilidad al imputado, en todas las instancias del proceso hasta que se compruebe su responsabilidad.
Estas normas del debido proceso son extensivas también a procedimientos administrativos:
124. Si bien el artículo 8 de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, “sino [al] conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales” a efectos de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier tipo de acto del Estado que pueda afectarlos.55 Es decir, cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea administrativo sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal. 125. La Corte observa que el elenco de garantías mínimas establecido en el numeral 2 del artículo 8 de la Convención se aplica a los órdenes mencionados en el numeral 1 del mismo artículo, o sea, la determinación de derechos y obligaciones de orden “civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter”. Esto revela el amplio alcance del debido proceso; el individuo tiene el derecho al debido proceso entendido en los términos del artículo 8.1 y 8.2, tanto en materia penal como en todos estos otros órdenes.
Esta mención que hace la Convención Americana de Derechos Humanos y la Declaración Universal de Derechos Humanos, no se restringen al ámbito penal. Así también lo entendió el constituyente, al hacer constar en el art. 76 número 2 de la Constitución: «Se presumirá la inocencia de toda persona, y será tratada como tal, mientras no se declare su responsabilidad mediante resolución firme o sentencia ejecutoriada [énfasis añadido]». La resolución se aplica al ámbito administrativo sancionador, ya que mediante acto administrativo firme se impone una sanción.
La presunción de inocencia es el eje que articula la actividad procesal administrativa, pues en procedimientos sancionadores la carga probatoria recae en la administración pública (arts. 195 y 256 Código Orgánico Administrativo) para desvirtuar esa presunción.
Titulares de la potestad sancionadora
La potestad sancionadora no es monopolio de la Administración Central, porque en su definición interviene el Poder Legislativo. Además, el reconocimiento de infracciones y sanciones administrativas se traslada a otros ámbitos como el judicial, gobiernos autónomos descentralizados y electoral.
Si bien es cierto, el Estado es titular de la potestad sancionadora en su doble vertiente de regulación y aplicación, pero su organización descentralizada conlleva la participación en su ejercicio de los gobiernos autónomos y administraciones institucionales de carácter empresarial.
Este criterio fue acogido por la Procuraduría General del Estado, en la absolución de consulta contenida en el Oficio Nro. PGE 0986 de 5 de octubre de 2018: El principio de tipicidad debe ser entendido a la luz de la facultad normativa y autonomía política autorizados por el Código Orgánico de Administración Territorial y Descentralización.
El art. 240 de la Constitución asigna facultades legislativas a los gobiernos autónomos descentralizados de distritos metropolitanos, provinciales y cantonales.
En cuanto a distribución normativa de esta doble vertiente, hay dos fuerzas: la garantía de igualdad de los administrados y el respeto de la autonomía de los entes infra estatales.
Los gobiernos autónomos tienen capacidad para dictar normas administrativas sancionadoras cuando tengan competencia sobre la materia sustantiva y sus disposiciones se ajusten a las garantías constitucionales (ver art. 84 Constitución).
Mal puede un gobierno autónomo descentralizado, emitir una ordenanza que contravenga derechos constitucionales o hacerlo en una materia sobre la cual carezca de competencia.
Dicho de otro modo, los gobiernos autónomos ejercen potestad sancionadora para perseguir el interés común y los institucionales, dentro del marco competencial y constitucional.
Habrá tantos titulares de la potestad sancionadora como relaciones jurídicas que unan al titular con sus administrados.
Garantías del debido procedimiento
El art. 76 de la Constitución enuncia las garantías del debido procedimiento, aplicables al ámbito judicial y administrativo. Estas deben ser observadas en todo momento por el titular de la potestad sancionadora.
Estas garantías se pueden clasificar de la siguiente manera:
Garantías materiales
- Tipificación de infracciones y sanciones (art. 76 número 3 Constitución).
- Tipificación anterior a la infracción (art. 76 número 3 ibidem)
- Proporcionalidad de sanciones previstas con las infracciones que castigan.
- Proporcionalidad de sanciones impuestas con la gravedad de los hechos o conductas que se sancionan.
Las dos exigencias materiales son tipificación y proporcionalidad.
Principio de tipicidad
Según García de Enterría y Fernández, la tipicidad es: “Descripción legal de una conducta específica a la que se conectará una sanción administrativa”.
La exigencia de tipicidad es compatible con la incorporación de conceptos jurídicos indeterminados en la definición del tipo, pero el derecho a la seguridad jurídica impone un límite; la norma sancionadora debe ser clara y comprensible (principio lex certa). El principio doctrinario lex certa exige que la norma sea tan clara, que el administrado pueda predecir las conductas que constituyen infracción administrativa, tipo y gravedad de la sanción.
Para su correcta aplicación, el principio de tipicidad conlleva:
- Irretroactividad de las normas desfavorables al administrado (art. 76 número 3 Constitución). El COA prevé una excepción: «Las disposiciones sancionadoras producen efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor».
- Exigencia de una norma vigente en el momento de comisión de los hechos.
- Prohibición de imponer doble sanción por los mismos hechos (non bis in idem) (art. 76 número 7 letra i).
- Prohibición de interpretación analógica (art. 29 COA). La interpretación analógica implica que el órgano titular de la potestad sancionadora contravenga la ley, al aplicarla a supuestos extraños que no están previstos en la norma.
Principio non bis in idem en materia sancionadora
El principio non bis in idem, no prohíbe que alguien pueda ser sancionado dos veces por los mismos hechos, sino que alguien pueda ser sancionado con base en el mismo fundamento (identidad de sujeto, identidad de hecho e identidad de fundamento).
Por lo tanto, un sujeto puede ser sancionado por un mismo hecho tanto en vía penal como administrativa, ya que ambas protegen bienes jurídicos diferentes. Aquí se trata de una misma conducta que comete dos infracciones: una administrativa y otra penal. Esto ocurre en procedimientos disciplinarios, ya que no hay solapamiento entre conductas penales enjuiciadas por tribunales y las consecuencias disciplinarias desprendidas de la condición funcionarial[1]. No obstante, debe tomarse en cuenta que los mismos hechos no pueden existir y dejar de existir al mismo tiempo para los órganos del Estado.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha dicho respecto del non bis in idem:
Este principio para ser invocado como una garantía del debido proceso, precisa (únicamente que exista una resolución proveniente de una causa iniciada ex ante a un proceso en el cual confluyan cuatro presupuestos […]: identidad de sujeto, identidad de hecho, identidad de motivo de persecución [e] […] identidad de materia.[2] El art. 259 del COA establece: «Nadie puede ser sancionado administrativamente, dos veces en los casos en que se aprecie identidad de sujeto, objeto y causa».
Garantías formales
Pertenecen a esta garantía:
- Derecho a un procedimiento en el que se respete la presunción de inocencia (arts. 76 número 2 Constitución y 248 número 4 COA).
- Procedimiento establecido en ley. No puede sancionarse sin seguir el procedimiento (arts. 76 número 2 Constitución y 248 número 2 COA).
- No rige el principio de juez natural en los términos procesalistas judiciales, ya que en materia administrativa cabe la delegación y avocación, respecto de los órganos que tengan las competencias expresamente atribuidas.
- Derecho a contradecir pruebas y presentar descargos (art. 196 COA).
- En Derecho sancionador no se aplica la prohibición de autodeclaración de culpabilidad o declarar contra sí mismo. El Código Orgánico Administrativo, prevé el reconocimiento de responsabilidad y pago voluntario (art. 253 COA).
- No ser privado del derecho a la defensa (art. 76 número 7 letra a) Constitución).
Proporcionalidad de las sanciones y graduación
Las sanciones administrativas pertenecen al género de resoluciones de gravamen, ya que restringen la esfera jurídica del administrado. Tienen doble finalidad: preventiva y represiva. La multa es la más frecuente, pero pueden existir otras que aplican sobre derechos que la Constitución y la ley consideran infringidos: pérdida de carrera funcionarial, cierre de establecimientos, revocación de licencias de operación, entre otros).
La sanción administrativa que cumple la función represiva, se distingue de otras complementarias como: responsabilidad civil, multa coercitiva o medidas cautelares dentro del procedimiento sancionador.
Las sanciones administrativas deben guardar proporcionalidad, según prevé el art. 76 número 6 de la Constitución. Para observar la proporcionalidad, las infracciones administrativas tienen gradación en la norma (v.g. leve, grave y muy grave; primera, segunda y tercera clase), con la consecuente sanción dependiendo el grado al que corresponda.
Bibliografía
Corte Constitucional. “Sentencia Nro. 012-14-SEP-CC”, 2014. http://doc.corteconstitucional.gob.ec:8080/alfresco/d/d/workspace/SpacesStore/0e249b37-81ca-403b-8805-27cad765a061/0529-12-ep-sen.pdf?guest=true.
Corte Interamericana de Derechos Humanos. “Caso Baena y otros vs Panamá”. Serie C N° 72 (blog), 2 de febrero de 2001.
Ecuador. Código Orgánico Administrativo. Registro Oficial Segundo Suplemento 31, 7 de julio de 2017.
———. Constitución de la República del Ecuador. Registro Oficial 449, 20 de octubre de 2008.
Escuin Palop, Catalina. Curso de Derecho Administrativo. 3era ed. Valencia: Tirant lo Blanch, 2005.
García de Enterría y Fernández. Curso de Derecho Administrativo. Madrid: Civitas, 2004.
Procuraduría General del Estado. “Oficio Nro. 00986”, 5 de octubre de 2018. http://jufu1.pge.gob.ec:7782/sipge/consultas.resultado_palabra_2.
